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BOT、BOO和BOOT模式及其主要形式比較研究

發布日期:(2015-9-1)   點擊次數:489

BOT、BOO和BOOT模式及其主要形式比較研究

一、BOT 、BOO 和BOOT

能源、交通和通訊領域基礎設施建設發展的不足, 對一些發展中國家來說是亟待解決的問題。利用BOT 方式可以在一定程度上緩解政府由於種種原因, 不能滿足基礎設施建設龐大資金需求的矛盾。

BOT (Build -( Operate - Transfer) 即建設一一經營一一移交, 在標準的BOT 方式中, 私人財團或國外財團自己融資來設計、建設基礎設施項目。項目開發商根據事先約定, 經營一段時間以收回投資。經營期滿, 項目所有權或經營權將被轉讓給東道國政府。

BOT 融資模式的基本思路是: 由政府或所屬機構對項目的建設和經營提供一種特許權協議(Concession Agreement) 作為項目融資的基礎。由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資, 承擔風險, 開發建設項目, 並在有限的時間內經營項目獲取商業利潤, 最後, 根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。有時,BOT 模式被稱為“暫時私有化”過程(Tempo- rary Privatization)。

BOO (Build - Own - Operate) 即建設一一擁有一一經營, 承包商根據政府賦予的特許權, 建設並經營某項產業項目, 但是並不將此項基礎產業項目移交給公共部門。

BOOT( Build - Own Operate - Transfer) 建設一一擁有一一經營一一轉讓, 則是私人合夥或某國際財團融資建設基礎產業項目, 項目建成後, 在規定的期限內擁有所有權並進行經營, 期滿後將項目移交給政府。

1、BOT 與BOO相同點:BOT 和BOO 模式最重要的相同之處在於: 它們都是利用私人投資承擔公共基礎設施項目。在這兩種融資模式中, 私人投資者根據東道國政府或政府機構授予的特許協議(concession contract) 或許可證(license), 以自己的名義從事授權項目的設計、融資、建設及經營。在特許期, 項目公司擁有項目的占有權、收益權以及為特許項目進行投融資、工程設計、施工建設、設備采購、運營管理和合理收費等的權利, 並承擔對項目設施進行維修、保養的義務。在我國, 為保證特許權項目的順利實施, 在特許期內, 如因我國政府政策調整因素影響, 使項目公司受到重大損失的, 允許項目公司合理提高經營收費或延長項目公司特許期;對於項目公司償還貸款本金、利息或紅利所需要的外匯, 國家保證兌換和外匯出境。但是, 項目公司也要承擔投融資以及建設、采購設備、維護等方麵的風險, 政府不提供固定投資回報率的保證, 國內金融機構和非金融機構也不為其融資提供擔保。不同點:BOT 與BOO 模式最大的不同之處在於: 在BOT 項目中, 項目公司在特許期結束後必須將項目設施交還給政府, 而在BOO 項目中, 項目公司有權不受任何時間限製地擁有並經營項目設施。從BOT 的字麵含義, 也可以推斷出基礎設施國家獨有的含義: 作為私人投資者在經濟利益驅動下, 本著高風險, 高回報的原則, 投資於基礎設施的開發建設。為收回投資並獲得投資回報, 私人投資者被授權在項目建成後的一定期限內對項目享有經營權, 並獲得經營收入。期限屆滿後, 將項目設施經營權無償移交給項目東道國政府。由此可見, 項目設施最終經營權仍然掌握在國家手中, 而且在BOT 項目整個運作過程中, 私人投資者自始至終都沒有對項目的所有權。說到底,BOT 模式不過是政府利用私人投資者在一定期限內對項目設施擁有經營權, 但該基礎設施的本質屬性沒有任何改變。換句話說, 運用BOT 方式, 項目發起者可擁有一段確定的時間以獲得實際的收入來彌補其投資, 之後, 項目交還給政府。而BOO 方式, 項目的所有權不再交還給政府。

2、BOOT 與BOT 、BOO BOOT 與BOT 的區別有二: 一是所有權的區別。BOT 方式, 項目建成後, 私人隻擁有所建成項目的經營權;而BOOT 方式, 在項目建成後, 在規定的期限內, 私人既有經營權, 也有所有權。二是時間上的差別。采取BOT 方式, 從項目建成到移交給政府這一段時間一般比采取BOOT 方式短一些。每一種BOT 形式及其變形, 都體現了對於基礎設施部分政府所願意提供的私有化程度。

BOT 意味著一種很低的私有化程度, 因為項目設施的所有權並不轉移給私人。BOOT 代表了一種居中的私有化程度, 因為設施的所有權在一定有限的時間內轉給私人。最後, 就項目設施沒有任何時間限製地被私有化並轉移給私人而言,BOO 代表的是一種最高級別的私有化。換句話說, 一國政府所采納的建設基礎設施的不同模式, 反映出其所願意接受的使某一行業私有化的不同程度。由於基礎設施項目通常直接對社會產生影響, 並且要使用到公共資源, 諸如土地、公路、鐵路、管道, 廣播電視網等等。因此, 基礎設施的私有化是一個特別重要的問題。對於運輸項目( 如收費公路, 收費橋梁, 鐵路等) 都是采用BOT 方式, 因為政府通常不願將運輸網的私有權轉交給私人。在動力生產項目方麵,通常會采用BOT 、BOOT或BOO 方式。一些國家很重視發電, 因此, 隻會和私人簽署BOT 或是BOOT 特許協議。而在電力資源充足的國家( 如阿根廷), 其政府並不如此重視發電項目, 一般會簽署一些BOO 許可證或特許協議。最後, 對於電力的分配和輸送, 天然氣以及石油來說, 這類行業通常被認為是關係到一個國家的國計民生, 因此, 建設這類設施一般都采用BOT 或BOOT 方式。

3、BOT 模式的其他幾種變形在對BOT 模式的運用實踐中,產生了很多具體形式, 現簡要介紹如下: BTO(Build ? Transfer - Operate), 即建設一一轉讓一一經營。對於關係到國家安全的產業如通訊業, 為了保證國家信息的安全性, 項目建成後, 並不交由外國投資者經營, 而是將所有權轉讓給東道國政府, 由東道國經營通訊的壟斷公司經營, 或與項目開發商共同經營項目。

DBTO( Design ? Build ? Finance ? Operate ) , 即設計一一建設一一融資一一經營。這種方式是從項目設計開始就特許給某一私人部門進行, 直到項目經營期收回投資, 取得投資收益。但項目公司隻有經營權沒有所有權。

BLT( Build ? Lease ? Transfer ),即建設一一租賃一一移交。其具體是指政府出讓項目建設權, 在項目運營期內政府成為項目的租賃人, 私營部門成為項目的承租人, 租賃期滿結束後, 所有資產再移交給政府公共部門的一種融資方式。以上隻是BOT 操作的不同方式, 但其基本特點是一致的, 即項目公司必須得到有關部門授予的特許經營權。

二、實例分析

20 世紀70 年代後, 無論是發展中國家還是發達國家政府的財政預算越來越緊張, 麵對基礎設施的需求量越來越大, 由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。BOT 方式作為一種新的投融資方式在發展中國家和發達國家滿足了普遍性的內在需求。但BOT 方式在發展中國家與發達國家之間是有區別的。主要表現在發展中國家由於本國的私營單位投和經營能力低下, 因此BOT 方式的私營單位通常是外國公司或財團, 即國際BOT 方式。

正如前麵所提到的,BOT 、BOO 和BOOT 及其變通形式, 在發展中國家得到廣泛應用。政府采用這種融資方式來建設國家的基礎設施項目可以不必動用財政預算。從我國的現實經濟狀態看,BOT 方式的私營單位還是以外商為主, 但也要積極吸引本國私營組織參與BOT 建設。而發達國家則由於本國私營單位的投資能力較強, 因此BOT 項目可以由本國的私營單位( 當然也可以由外國的私營單位) 承擔。

1、英法海峽隧道英國的很多鐵路項目, 香港東區海底隧道等都是采用這類融資模式建成的。其中, 最有名的BOOT 項目就是英法海峽隧道口英法海峽隧道包括2 條7.3 m 直徑的鐵路隧道和1 條4.5 m 直徑的服務隧道, 長5O km 項目公司Eurotunnel 由英國的海峽隧道集團、英國銀行財團、英國承包商以及法國的France - Manehe 公司、法國銀行財團、法國承包商等十個單位組成。特許權協議於1987 年簽訂, 該項目於1993 年建成。政府授予Eurotunnel 公司55 年的特許期(1987 - 2042, 含建設期7 年) 建設、擁有並經營隧道,55 年之後隧道由政府收回。項目總投資103 億美元。在特許權協議中, 政府對項目公司提出了

3 項要求: (1) 政府不對貸款作擔保;(2) 本項目由私人投資, 用項目建成後的收入來支付項目公司的費用和債務;(3) 項目公司必須持有20% 

的股票。項目資金來源依靠股票和貸款籌集。其中, 股票20 億美元, 由銀行和承包商持有2.80 億美元, 由私有機構持有3.70 億美元, 由公共投資者持有13.50 億美元。在1986 - 1989 年間分4 次發行。貸款為83 億美元, 由209 家國際商業銀行提供, 其中用於主要設施68 億美元, 用於備用設施15 億美元。政府允許項目公司自由確定通行費, 其收入的一半是通過與國家鐵路部門簽訂的鐵路協議產生的, 用隧道把倫敦與歐洲的高速鐵路網相連接;其他收入來自通過隧道運載商業機動

車輛的高速火車收費。政府保證, 不允許在30 年內建設第二個跨越海峽的連接通道。項目公司承擔隧道建設的全部風險, 並且為造價超支設置了18 億美元的備用金。在岸上施工的部分, 工程量按一個固定價格合同。隧道則以目標費用為基礎。項目公司按實際費用加上目標價值12.36% 的固定費向承包商支付, 該費用估計為2.5 億美元。如果隧道在目標價格以下建成, 承包商將得到所節約資金的一半;如果實際費用或進度超過目標值, 承包商將支付一項特定數量的損失費用給項目公司。另外, 由於不可預見的地質條件或通貨膨脹, 合同要服從於價格調整。

2、我國第一個國家正式批準的BOT 試點項目一一廣西來賓電廠B 廠

20 世紀末的十年, 亞洲地區每年的基建項目標底高達1300 億美元。許多發展中國家紛紛引進BOT 方式進行基礎建設, 如泰國的曼穀二期高速公路, 巴基斯坦的Hah River 電廠等等。BOT 方式在中國出現已有十年有餘,1984 年香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商和廣東省政府合作在深圳投資建設了沙角B電廠項目, 是我國首家BOT 基礎項目。但在具體做法上並不規範。1995 年廣西來賓電廠二期工程是我國引進BOT 方式的一個裏程碑為我國利用BOT 方式提供了寶貴的經驗。此外,BOT 方式還在北京京通高速公路、上海黃浦延安東路隧道複線等許多項目上得以運用。廣西來賓電廠B 位於廣西壯族自治區的來賓縣。裝機規模為72 萬千瓦, 安裝兩台36 千瓦的進口燃煤機組。該項目總投資為6.16 億美元, 其中總投資的25% 即1.54 億美元為股東投資, 兩個發起人按照60:40 的比例向項目公司出資, 具體出資比例為法國電力國際占60%, 通用電氣阿爾斯通公司占40%, 出資額作為項目公司的注冊資本;其餘的75% 通過有限追索的項目融資方式籌措。我國各級政府、金融機構和非金融機構不為該項目融資提供任何形式的擔保。項目融資貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團聯合承銷, 貸款中3.12 億美元由法國出口信貸機構一一法國對外貿易保險公司提供出口信貸保險。項目特許期為18 年, 其中建設期為2 年9 個月, 運營期15 年3 個月。特許期滿項目公司將電廠無償移交給廣西壯族自治區政府。在建設期和運營期內, 項目公司將向廣西壯族自治區政府分別提交履約保證金3000 萬美元, 同時項目公司還將承擔特許期滿電廠移交給政府後12 個月的質量保證義務。廣西電力公司每年負責向項目公司購買35 億千瓦時(5000 小時) 的最低輸出電量( 超發電量隻付燃料電費), 並送入廣西電網。同時, 由廣西建設燃料有限責任公司, 負責向項目公司供應發電所需燃煤, 燃煤主要來自貴州省盤江礦區。

3、馬來西亞政府對BOT 融投資模式的成功運用

馬來西亞南北高速公路也是發展中國家經營BOT 模式的成功案例之一。馬來西亞南北高速公路全長800 km 南臨新加坡、北靠泰國, 其中部分路段為收費道路。由United Engineer 公司組建了一個新公司一一普拉斯作為項目發起公司, 負責該高速路的籌資、設計、建造與經營。預計項目總成本18 億美元, 特許經營期30 年。項目資金構成中,900 

萬美元為項目發起公司的股本;18000 萬美元為該公司的股份資金;其餘90% 均來自銀行貸款。該高速公路項目獲得了很高的政府擔保: 政府提供的援助性貸款為23500 萬美元, 約為項目從開始籌資到建造完工總

成本的13% 。該筆貸款在25 年內還清, 並在前15 年內可延期償付, 其固定年利率為8% ;政府給予了普拉斯公司最低營業收入擔保, 即如果公司在經營的前17 年內因交通量下降而出現現金流動困境的話, 政府將另外提供資金;馬來西亞政府還授予普拉斯公司經營現有的一條高速公路, 長309 km 公司不須購買該路段, 其部分通行費收入用於新建公路;在外匯方麵, 馬來西亞政府提供的擔保是: 如果匯率的降低幅度超過15%, 政府將補足其缺額;最後, 政府還提供了利率擔保: 如果貸款利率上升幅度超過20%, 政府將補足其還貸差額。馬來西亞政府與普拉斯公司簽訂了固定總價交鑰匙合同, 然後由普拉斯公司與各個分包人分別簽訂固定總價合同。在收費方麵, 高速公路的通行費率由政府和普拉斯公司共同確定。日後費率若有提高將與馬來西亞的物價指數相聯係。高速公路的籌資采取了傳統的資本結構, 包括負債與權益資本。項目發起人從香港、新加坡和倫敦籌集到9 億美元。該項目還從政府那裏獲得了一筆2.35 萬美元的援助性貸款。為了緩解其現金緊缺, 項目發起人向其分包人提出, 隻以現金支付合同總價的87%, 另外13% 的部分作為分包人的入股資金, 而且這些股份資金隻能在工程建設完工後, 約7 年後才能進行轉讓。這一措施將權益資金的風險有效地轉移給了項目分包人。

BOT投融資模式的起源與發展

顧長浩    馬貝藝

BOT投融資模式適應了現代社會工業化的城市化進程中對基礎設施規模化、係統化發展的需要,是政府職能與私人機構功能互補的曆史產物。它作為公共基礎設施建設與私人資本的特殊結合方式已引起世界各國的廣泛關注,但迄今為止,AG8亚游對BOT的演進過程仍知之甚少。關於世界上第一個BOT項目的歸屬仍是一個有較大爭議、懸而未決的問題。對BOT投融資模式的起源與發展的研究不僅有助於揭示其內在的合理性,而且具有重要的經濟學、法學、社會學的理論價值。

本文首先介紹了BOT的基本含義,在分析有關BOT起源問題的觀點及分歧原因的基礎上提出自己的研究方法;其次從基礎設施建設籌資史引申到私人資本進入社會公共設施建設領域的必要性和可能性;然後通過回顧特許權和項目融資兩大製度的起源和發展史,論證了其與BOT模式的淵源關係;在此基礎上,確認世界上第一個BOT項目的歸屬並介紹

BOT模式在國內外的發展情況。

一、BOT的含義

進入九十年代以來,隨著我國改革開放的不斷深入,一個新的概念、

一種新的利用外資式——BOT模式已經悄然出現,並日益流行。從字麵上看,BOT 是英文Build -Operate -Transfer(建設、經營、轉讓)的縮寫。從內容上看,BOT 是一種適用於基礎設施建設的投資、融資方式。BOT 投融資模式的典型形式是:項目所在地政府授予一家或幾家私人企業所組成的項目公司特許權利——就某項特定基礎設施項目進行籌資建設,在約定的期限內經營管理,並通過項目經營收入償還債務和獲取投資回報;約定期滿後,項目設施無償轉讓給所在地政府。簡而言之,

BOT一詞是對一個項目投融資建設、經營回報、無償轉讓的經濟活動全過程典型特征的簡要概括(本文采用“BOT投融資模式”這一概念作為分析研究對象的專門名稱)。

在BOT投融資模式的實際運用中,由於基礎設施種類、投融資回報方式、項目財產權利形態的不同等因素,已經出現了不少變異模式:

(一)BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) 形式

這一模式在內容和形式上與BOT沒有不同,僅在項目財產權屬關係上強調:項目設施建成後歸項目公司所有。對於這一點確實存在著分歧意見和爭議,有進一步研究的必要。如,王友金先生認為,“所有權和經營權分離是BOT的主導思想”,“政府可以在法律上擁有對設施的所有權,

隻是在一定期限內將設施交由發展商承建和經營;這隻是發展商的一種使用權,對設施並不擁有所有權,特許專營期限屆滿,又把設施移交給政府,實現政府對設施的實際所有權。

(

(二)BTO(Build-Transfer-Own)形式

這一模式與一般BOT 模式的不同在於“經營(Operate)”和“轉讓(Transfer )”發生了次序上的變化,即在項目設施建成後由政府先行償還所投入的全部建設費用、取得項目設施所有權,然後按照事先約定由項目公司租賃經營一定年限。國際惠民環保技術有限公司(Waste 

Management International pic) 獲得的香港新界東南區一個垃圾填埋場項目,就是采用BTO 模式,即建設、轉讓後再經營的。例如,近年活躍於香港資本市場的消鬆角高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似BOOT的投資經營方式。

 (三)BOO(Build-Own-Operate)形式

其意思為某一基礎設施項目的建設、擁有(所有)、經營。在這一模式中項目公司實際上成為建設、經營某個特定基礎設施而不轉讓項目設施財產權的純粹的私人公司。其在項目財產所有權上與一般私人公司相同,但在經營權取得、經營方式上與BOT 模式有相似之處,即項目主辦人是在獲得政府特許授權、在事先約定經營方式的基礎上,從事基礎設施項目投資建設和經營的。例如,近年活躍於香港資本市場的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似BOO的投資經營方式。

(四)ROT(Renovate-Operate-Transfer) 形式

其意思為重整、經營、轉讓。在這一模式中,重整是指在獲得政府特許授予專營權的基礎上,對過時、陳舊的項目設施、設備進行改造更新;在此基礎上由投資者經營若幹年後再轉讓給政府。這是BOT模式適用於已經建成、但已陳舊過時的基礎設施改造項目的一個變體,其差別在於“建設”變化為“重整”。

(五)POT(Purchase-Operate-Transfer)形式

其意思為購買、經營、轉讓。購買,即政府出售已建成的、基本完好的基礎設施並授予特許專營權,由投資者購買基礎設施項目的股權和特許專營權。這是BOT 模式的變體,其與一般BOT的差別就在於“建設

”變為“購買”。上海黃浦江兩橋一隧(打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋)項目就是采用POT模式的典型例子。這是上海對BOT模式的一個創新。

(六)BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer)形式

其意思為建設、擁有、經營、補貼、轉讓。發展商在項目建成後,在授權期限內,既直接擁有項目資產又經營管理項目,但由於存在相當高的風險,或非經營管理原因的經濟效益不佳,須由政府提供一定的補貼,授權期滿後將項目的資產轉讓給政府。

(七)BLT(Build-Lease-Transfer)形式

其意思為建設、租賃、轉讓。發展商在項目建成後將項目以一定的租金出租給政府,由政府經營,授權期滿後,將項目資產轉讓給政府。

這一方式與融資租賃非常相似,僅是客體由一般的大宗設備換成了基礎設施而已。

從BOT及其變異模式看,BOT投融資模式的核心內容在於項目公司對特定基礎設施項目特許專營權的獲得,以及特許專營權具體內容的確定。而建設(重整、購買)、轉讓則可以視項目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難,又能保證項目公司在經營期間的獲益權和國家對基礎設施的最終所有權。政府通過項目特許權的授予,賦予私營機構在一定期限內建設、運營並獲取項目收益的權利,

期限屆滿時項目設施移交給政府。同時,作為項目發起人的私營機構除投資自有資金外,項目建設所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道,

借款人還款來源限於項目收益,並以項目設施及其收益設定浮動抵押為債務擔保。

用BOT方式建設我國小型汙水處理廠的探討

隨著國民經濟的飛速發展,城市建設進程的加快,我國目前的環境問題已不容樂觀。其中重要的原因之一就是象小城鎮、各類開發區、工業園區等這類小型、較為集中的排汙主體其汙水處理設施不能及時建設或建成後未能正常運行。雖然我國在過去10年對環境問題十分重視,已建立了相應的法律、法規,但是,由於我國上述排汙主體有其特殊性,如其數量多,規模大小相差較大,基礎建設資金嚴重不足等。有些城鎮基礎設施建設依靠當地政府,其環保投資已成為城鎮建設發展的關鍵。我國"八五"、"九五"期間已經針對我國小城鎮、特色工業園區汙水的特點做了大量的研究,且取得了很多成績,但投資省、效率高的處理工藝仍然不能從根本上解決問題;已經投資建成的部分小城鎮、開發區、工業園區的汙水處理廠由於日常運行費用的重負不得不經常停運;對於眾多正在起步發展的小城鎮、

即將建設的開發區和工業園區,效率再高的處理工藝也需要一定資金來建設、運營汙水處理廠。

目前,我國此類小型汙水處理廠一方麵根據國家政策、城鎮發展的需要必須建設,另一方麵其自身存在的特點又使得其建設存在諸多問題。

本文就我國小型汙水處理廠采用BOT 方式建設進行研究和探索。

1關於BOT 世界上基礎設施建設私有化的概念出現在18世紀,但真正概念的BOT形式是在20世紀70年代的中國香港形成並開始實施[2]

。盡管目前世界上采用BOT形式建設基礎設施時,操作及具體實施有很大差異,但是關於BOT的一些基本原理和構想都是相同的[3]。BOT從原理上講非常簡單,BOT代表的是Build-Operate-Transfer,即建設-運營-轉讓,這是一種直接吸收私營企業資金和技術(包括外方企業)的方式,用以建設、運營和轉讓給公用部門的基礎設施計劃,並據此組織這個項目,政府授權給下屬公用專業公司,邀請私營企業投標,經過談判簽訂專營合同,經政府批準,某企業獲得特許權,籌措資金,在項目所在地成立專營公司,設計並建設該項目;運營該項目一定的期限(通常20~50 a),並獲取一定效益,最後在特許期結束時,將該項目無償轉讓當地政府運營。采用這種形式操作的項目即為BOT方式的項目。BOT

最本質的特點是使私營企業資金用於公用基礎設施建設。為了更好吸引私營企業資金,目前還有一種BOO方式,即Build-Own-Operate,在該方案中,專營公司有無限期的運行特許權。因此,不同的BOT結構,用在不同項目中,其意義各不相同。事實上,根據財務評估可以得出,一般超過30 a專營期的話,每延長一年收益對整個投資回報的效果差不多是負的,一個30 a的BOT項目與一個延長的BOO項目之間的差別並不大,據此看來,國際上通用即為BOT方式。

在BOT項目中,最重要是資金的融資方式、風險的分擔、資金的結構、回報率的確認以及政府與專營公司各自的地位等因素。BOT方式不僅是一個融資的協議,而且還是一個長期專業化的協議。在協議的基礎上,公私雙方建立起夥伴關係,並向公眾提供經濟、高效的服務。

2 BOT方式組建小型汙水處理廠的探討

2.1我國小型汙水處理廠的特點

小型汙水處理廠是指以小城鎮、各類開發區、工業園區等為排汙主體而興建的汙水處理設施。從應用意義上講,小型並沒有嚴格概念性的劃分,隻是相對大的城市汙水處理廠,從總體上有一個要領的稱謂。比如小城鎮,在某一地區稱之為小城鎮,可能到另一地區按其規模就會成為大中城市。因此,我國小型汙水處理廠的一個很大特點就是規模大小不盡相同。但由於小型汙水處理廠主體的發展多是依靠本地的自身優勢,強調經濟利益發展的同時勢必影響市政基礎設施的投入,即使有一定投入,由於環保設施缺少直接的經濟效益,其運行管理也製約著小型汙水處理廠的正常運轉,這已經成為目前我國小型汙水處理廠不可爭辯的事實。

2.2 BOT方式組建小型汙水處理廠

BOT方式組建小型汙水處理廠可以解決目前我國小型汙水處理廠所麵臨的兩個最重要的難題:一是建設資金問題,另一個是運行管理問題。由於BOT方式是專營公司出資建設汙水廠,這樣從根本上解決了建設資金問題。專營公司從切身利益出發,必須使所建的汙水處理廠處於良好的運行狀態,否則其經濟問題將麵臨危機,因此,建成的小型汙水處理廠亦不存在運行管理問題。綜上所述,從理論和實際應用角度,BOT方式建設小型汙水處理廠是較為合適的。

BOT方式在應用到小型汙水處理廠過程中,必須充分考慮其實際麵臨的問題。由於小型汙水處理廠的投資、建設規模較小,因此,專營公司在組建時應從實際出發,在投資模式、建設模式以及運營管理模式等方麵著手,建立適合自己特點的BOT方式,具體為:(1)投資模式。國際上流行的BOT方式一般多為較大規模資金投入項目,引進外資是BOT

方式融資的一個重要方麵,但對於小型汙水處理廠,由於其規模較小,投資相對較少,因此專營公司應以國內大型環保企業、當地環保企業為主而組建,資金籌措時也應以企業和個人資金為主,這樣會省去因引進外資而帶來的一係列繁瑣程序,使投資者更為直接,資金到位率更好。同時環保企業在技術和管理上更有優勢,對節省資金、提高效率大有裨益。由於此種投資模式的股東是企業和個人,企業包括私營企業、集體企業甚至國營企業,個人可以是社團、組織乃至私人。在確定投資控股時一般遵循企業投資占整個投資的51%以上的原則,使企業控股,這樣更有利於專營公司日後的操作管理。

(2)建設模式。

由於小型汙水處理廠BOT專營公司組建的性質有別於傳統的BOT引進外資模式,因此,其在建設汙水處理廠時也應有其自己的建設模式。小型汙水處理廠的建設內容比較具體,其設計方案的確定、處理工藝的選擇可根據實際情況來直接確定,由於專營公司具有一定設計、施工能力,因此,在汙水處理廠從設計、施工到竣工驗收時,專營公司都可直接參與甚至獨立完成整個項目。這樣的好處是:不存在任何中間環節,減少在設計、施工、安裝之間產生的扯皮現象,施工進度更快,項目完成更徹底。AG8亚游把這種專營公司自營建設或參與建設的方式稱之為BOT自建模式。

(3)運營管理模式。

如前所述及,小型汙水處理廠BOT方式的投資者主要為企業和個人,因此汙水處理廠運行的效果直接牽涉到這些企業和個人的利益,他們更注意運營方式的好壞。汙水處理廠建成後的運營管理從總體上說包括兩個部分,一個是汙水處理廠內部的運行管理,另一部分是汙水處理廠對外接納汙水的收費管理。汙水處理廠內部的運行好壞是正常收費管理的前提,即隻有在確保汙水處理廠正常運行,處理效果達標情況下,其收費才成為可能。汙水處理廠內部的運行管理應采取一套相應的維護措施,進一步節約挖潛,降低成本,為專營公司謀利。汙水處理廠的對外收費管理是牽涉專營公司切身利益的大事。目前可依據的模式一是靠政府通過增收水費的方式解決,另一個是專營公司自建係統分別收費。前者適用於眾多的城鎮居民的收費管理,後者對較為集中的工業企業更為適合。

其真正意義上的收費管理係統可根據實際進一步研究和探索。

3 BOT方式組建小型汙水處理廠的實例

嘉興地區的小城鎮是浙江省鄉鎮最為發達的地區之一,尤其是鎮內特色工業企業發展速度十分驚人。應城鎮工業發展的需要,該地區某鎮內2000年急需在工業園內建一集中汙水處理廠。由於時間緊迫,鎮政府和工業園區資金緊張,該汙水處理廠工程最後在當地政府的配合下,以

BOT形式建成並運營至今。

3.1工程概況

3.1.1汙水處理廠規模

該汙水處理廠一期規模1萬m3/d,已於2000年12月建成投產;二期規模2萬m3/d,規劃至2005年建成。由於是BOT公司承建,汙水廠一期規模的大小顯得十分重要;而後期的發展規劃可根據實際情況靈活掌握。因為BOT公司機製靈活,隨時存在擴容的可能,而且擴容即是BOT

公司的增產,意味著其效益的增加,BOT公司在汙水廠規模上的積極性比規劃更為主動。

3.1.2汙水處理廠進出水水質

汙水處理廠一期工程主要接納的是以印染廢水為主的工業園區廢水。根據園區內現有企業調查,確定一期工程設計水質為:pH=5~7,COD≤600 mg/L,BOD≤200 mg/L,SS≤200 mg/ L,色度≤600倍。根據當地環保部門意見,該工程出水執行《汙水綜合排放標準》(GB8978-96)中的一級標準,即COD≤100 mg/L,BOD≤20 mg/L,SS≤70 mg/L,色度≤50倍。

3.1.3處理工藝

根據該工程廢水的特點,為確保出水達標排放,處理工藝采用以生化為主、物化工藝把關的工藝流程。

3.2 BOT公司構成及項目實施

BOT公司在當地政府和工業園管委會的配合下,以股份公司的形式注冊於工業園區內,成為工業園區內的一家企業。該公司股份由專業的環境工程公司、工業園管委會以及自然人構成,其中環境工程公司為控股單位(占總股金的60%),公司總注冊資金為300萬元。項目管理由BOT

公司全權負責。在設計過程中,公司派專業人員參與設計,包括工藝流程和主要建構築物參數的確定等。施工由BOT公司負責發標,最終確定土建施工隊伍和工藝設備安裝隊伍。工程最後的調試工作由設計院和公司聯合組成人員進行。

3.3 BOT公司的管理運營機製

BOT公司的管理最為重要的兩個部分:為汙水處理廠內部的運行管理和公司對外接納汙水的收費管理。

3.3.1汙水廠內部的運行管理

汙水廠正常運行是BOT公司所有工作的前提,即隻有在確保汙水處理廠出水達標的前提下,公司其他的工作開展才成為可能。因此,公司對此十分重視,成立了由原環境公司總經理為技術負責的領導班子,主抓汙水處理廠的內部管理,製定了一係列相應的規章製度。而且,在出水水質達標的前提下,進一步加強汙水處理設備的管理維護,並整改了如加藥係統、反應過程、曝氣裝置等原設計中不實用的工藝過程,使汙水廠內部的運行管理又上了一個新的台階。

3.3.2 BOT公司的對外收費機製

由於一期工程接納的汙水以工業園區內企業的工業廢水為主,在確定收費機製時,考慮本工程的具體特點,公司決定自建收費係統。公司在當地政府和工業園管委會的協助下,與工業園內每家企業分別簽訂收費合同。簽訂合同時,主要依據為企業的水量、水質,公司技術人員此前對每家企業都做了大量調研和實測。廢水的價格根據水質而定,水量由企業根據自己的發展而預報,但要承擔相應的水量風險金。二期工程將有大量的生活汙水接入,因此,那時的收費將可能委托當地政府協助。

3.4 工程總體評價

該工程自2000年1月開始籌建,2000年12月投產運行。整個工程運行至今,效果良好。BOT公司的介入既解決了工業園汙水排放問題,加大了工業園招商引資力度,完善了基礎設施建設,又使得投資BOT公司的公司和個人獲得了利益。目前公司主要存在的問題是進水水量變化帶來的問題。截至2002年5月,工程進水水量變化在1000~6000 m3/d

之間。負荷變化如此之大主要同企業生產隨季節性變化有關。由水量變化帶來的問題首先對本汙水廠的內部管理造成負擔,另外較小的水量對企業的收益造成直接的影響。針對此情況,公司已著手製定策略,建立如水量調節池及管網預留量調節係統來應對水量的變化。

4 結語

近年來,國際上流行的BOT方式已在發展中國家有過諸多的成功實例,但也有失敗的例證。一般認為,一個BOT項目能否最後取得成功,主要取決於投資方的獲利目標和當地政府製定的收費政策以及專營公司承擔風險的忍受能力。因此,針對我國小型汙水處理廠的特點,引用BOT

方式組建,必須注意克服前期工作中的一些弊端,根據我國國情,從實際出發,營造具有中國特色的BOT方式。雖然目前該種方式在我國剛剛起步,但隨著經濟建設的迅猛發展和環境汙染治理力度的加大,有理由相信以BOT方式組建的小型汙水處理廠會在我國開花結果。汙水處理廠BOT運作模式的再思考BOT(Build-Operate-Transfer)模式,即建設--運營--移交,是一種國際通用的投融資方式。近幾年,汙水處理BOT似雨後春筍般在全國遍地開花。采用此方式,有效地促進了汙水處理產業的發展。但在其迅速發展的背後,

潛在著許多的風險和危機。

汙水處理廠BOT運作存在的問題

來自投資商的問題:素質不一,市場混亂。汙水處理工程的BOT運作,許多投資商把其看成一塊巨大的"蛋糕",一旦有該項目的招投標,立即蜂擁而上。投資企業中,素質不一,實力參差不齊,有的有汙水處理投資經驗及運營資質,有的從沒有接觸過環保;有業外單位與中小型環保企業組成的臨時投資實體,有工程承包商、設備供應商,也有投機的皮包公司,都集中在BOT市場角逐。由於對投資企業沒有設定資質及準入製度,使各類企業惡性競爭參與BOT項目,造成汙水處理市場的混亂。

來自運作中的問題:操作不規範,運作困難。BOT實施在目前還沒有形成固定的模式,從已運行的看,有的程序較亂,操作不規範;有的BOT項目不作招標或議標,搞暗箱操作。簽訂的合同,千差萬別,有的責權不清、責任不明,有的甚至違反國家的政策和法律。在運營中,有的政府"卡"企業,有的企業騙政府。運作的規範,使雙方出現糾紛甚至官司。

來自政府的問題:形式主義,監管未到位。個別地方政府上馬BOT項目,搞形式主義,為招商引資指標或為解決暫時的投資困難,脫離實際,跟風攀比。這樣,在不同目的或條件不成熟的情況下搞BOT,往往造成合同不規範、雙方權利義務不平等及市場運作困難等問題。此外,運行中政府監管不到位,認為一搞BOT,萬事大吉,不去監管,全放於企業導致失控局麵。

BOT運作風險分析

(一) 相對於政府應規避的風險:

投資商無投資實力及運營經驗,造成投入不足、半拉子工程、不能運營或出水不達標。避免投資商投資實力不足的風險,可考察其是否具有良好的銀行資信、財務狀況及償債能力,並要求投資者在企業中標後規定時間內,在當地注冊項目公司並存入政府指定帳戶總投資金額30%的資本金,由雙方監督使用。其營運水平,要具有相應的從業經曆和良好的業績,並切實考察後確定。由於特許期年限較長,政府把經營權交給了企業,具有一定的壟斷性,若企業不能滿足投資要求或運行不達標,政府在合同中要考慮企業的市場退出機製。

商業欺詐行為。投資商利用政府官員不太了解BOT的弱點,鑽政策的空子,將回報率設得過高或合同條款不平等,使政府遭受損失。國家建設部《關於加快市政公用設施市場化進程的意見》中明確指出,汙水處理運行要保本微利;《深圳市公用事業特許經營辦法》對製定價格的原則是:補償成本、依法納稅、合理收益、節約資源、促進發展及社會承受力。政府對此風險:一是要公平合理地確定回報率,不宜過高或過低。過高出現政府利益受損,過低則投資商無法保證運營;二是合同談判避免行政幹預或包辦,要由相關專業人才參與並洽談。從投資商角度:一不要暴利,二不要"哄"政府。合作的公平性和合理性才是雙方長期收益的最好保證。投資"縮水"。汙水處理單價由建設成本回收、運營成本、投資收益三部分組成。有的投資商在汙水處理單價確定後,通過工程建設中降低標準、減少投資等來謀取利益,建成的工程雖然能勉強運行,但等其運行期滿移交政府時,已基本報廢。此風險規避是:政府投資方鑒訂完善特許經營協議,並成立專門班子,對工程嚴格監管,確保工程質量及投資額。

以上三點是政府的主要風險。BOT涉及到工程技術、經濟、法律等諸多問題,規避上述風險,政府切勿行政幹預或盲目決策,應聘請熟悉BOT運作的谘詢機構,從BOT招投標開始,到合同的簽訂,直至工程結束。雖付出一定的谘詢費用,但換取工程的順利完工及保障幾十年的順利運營,還是值得的。

(二)相對於投資商應規避的風險:

建設、運營、維護、融資等商業性風險。水業專家對水務產業的特征總結為:經營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、政策的高風險性、資本的高沉澱性及由於政府造成的低需求彈性。一個BOT項目,少則幾千萬,多則幾個億,資金占用比率高,風險大。項目一旦確定,投資人首先承擔的是巨大的建設成本投入,往往需要十幾年才能收回,其次才是獲利。如果運營出現問題,則投資無法回收。國家政策、法律法規等變化的風險。目前,國家對BOT還沒有完整的法律配套體係,運作中許多依據無章可循。政府與投資商簽訂的合同,具有法律效力,即使國家政策、法律的變化使一方遭受影響,地方政府可通過調整收費價格或特許期時間等措施予以補償,而不能全部否定。對於政府換屆合同延續的風險,可由當地人大形成地方性法規或決議,保證對投資商政策的連續性,應避免口頭承諾造成的風險。政府承付能力與信譽度。對投資商來說,最大的風險是汙水處理廠建成運行後,政府能否按合同支付汙水處理費。對投資方,政府不具備償付能力的風險,應在投資前充分調查當地財政收支情況及信譽度,分析其支付能力,再作投資決策;對政府具備償付能力而不願償付的風險,可通過正規的《特許經營權協議》

、完善的法律手續及必要的擔保來規避。在BOT中,政府和企業是合作者,其成功誠信是基礎,雙贏是關鍵。以上三點是企業在BOT運作中的主要風險。

項目的結構設計

一、BOT項目結構設計的宗旨

BOT是項目融資同時也是公私合作(Public Private Partnership)在發展中國家的一種主要運作模式,因此BOT項目的結構兼有上述兩者的主要特點。

項目融資的主要特點可以從以下對項目融資一權威定義中了解:

• 項目公司是在貸款人、項目發起人和其他利益集團之間建立的一組合同關係;

• 項目公司在成立之初即承擔大量的但數目確定的債務;

• 項目公司經營集中於限定的領域;

• 項目公司一般要求貸款銀行,將項目公司的資產及其產生的現金流作為本金和利息償還的主要來源和擔保品。

公私合作的形式多種多樣,從最初級的將國有公用企業的部分業務(如收費)進行外包,到完全的民營化,其中BOT方式是可選擇的模式中的私人部門參與程度較高的一種形式。在BOT模式中,私人部門承擔與建設和運營生產設施相關(即批發生產領域)的投資風險,但一般不直接麵對公用產品和服務的最終用戶(即零售市場)。公私合作的形式很大程度上決定於基礎設施領域政府的管製政策。公私合作的主要目的是通過私人部門的介入,或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎設施的運營效率。基於以上分析,BOT項目結構的分析或構造的基本思路是:

•通過建立一種長期或穩定的合同關係,為項目的運營和還本付息構造一可依賴的現金流(此原則在項目產品和服務存在活躍的交易市場的情況下或對產品和服務的需求比較穩定的情況下具有例外);

•重點考慮貸款銀行的利益,考慮影響還本付息的主要風險因素及可行的解決辦法;

•最大限度地發揮政府一方簽約方在某些領域控製和管理風險的優勢,

優化項目結構和條件,降低項目總體風險;

•在目前的法律框架和政府管理政策與國際慣例不一致的情況下,尋找解決問題的替代方案;

•在最後確立的項目結構中,政府至少應明確兩個基本問題,一是政府介入項目的方式和程度,二是政府指定機構在項目中的角色。

二、BOT項目成功案例

(一)北京市第十水廠項目結構簡介

國際上多數BOT項目采用的結構,我國的來賓B電廠BOT項目和成都第六水廠BOT項目都采用了這種結構。在北京第十水廠BOT項目中,北京市政府不同意直接介入項目,谘詢機構根據BOT項目的理論和慣例結合市政府的要求為項目設計了項目結構,該結構基本得到了國際資本市場的認可。

上述合同安排和風險解決方案簡述如下:

合同主要風險解決方式

專營辦法(為北京市政府頒布的一政府規章)此類基礎設施項目,特別由於項目的所在國為發展中國家,涉及的一般政治風險明確政府對項目的支持及支持方式,重申政府一方簽約單位的主要義務和權利。

專營權的授予和撤消的風險

以政府立法的形式授予專營公司按照協議融資、設計、建設、運營和維護項目的獨家權利,同時對專營公司經營範圍改變的行為作出限製。中方簽約機構的組織變更政府確保變更後的機構具有同樣的履約能力。

外匯不能自由兌換

重申專營公司在目前法律框架下享有的外匯兌換和匯出的權利。由於政府一方簽約方的原因導致的項目終止確保政府補償機構按補償與爭議解決協議補償專營公司。

原水與淨水調價不同步

重申同步調價原則。項目結束後項目設施的移交重申移交的原則。

執行協議(包括管道用地協議)政府的前期工作

1.明確政府前期工作的範圍和完成時間。

2.明確政府一方違約的救濟措施。

項目設施,特別是管道,建設和運營涉及的土地、拆遷及其他問題

1.明確政府須提供的與土地使用權相關的內容及權利提供的時間。

2.簽定專門管道用地協議,明確政府在建設期及時向專營公司提供所須的土地使用權(位於三個不同的行政區),降低拆遷和其他與土地相關的風險。

政府批準的風險明確主要的政府審批的類型、時間及解決政府不合理行使審批職權的補救方式。

項目的測試、檢查和完工驗收

詳細規定測試、檢查和完工驗收的時間、內容、標準和雙方的權利義務。政府對項目設計和建設的管理明確政府對項目設計和建設的監督權利、權利的行使形式和權利濫用的補救手段。

項目公司的履約問題

除終止補償的規定外,項目公司被要求在整個專營期提供履約保函。由於外部因素,項目公司在項目建設和運營期間可能遭受的風險要求專營公司購買充足的商業保險。

購水協議

對淨水水量的需求風險約定購水方有年或取或負義務,此或取或負水平對應的水費應一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。對計算水費的水量產生分歧明確水量計量儀器的選擇、計量程序和計量結果爭議的解決。水價不能反映成本和投資增加的風險,特別考慮到淨水水價(主要是零售水價)受價格管製,而且目前專營公司淨水僅能銷售給一買家,即自來水公司根據專營公司現金流量的性質和變動因素,將水價劃分為固定部分和浮動部分,固定部分反映以人民幣計價的成本,浮動部分反映與外幣相關的現金流出(主要是貸款的還本付息和股利分配)

。建立固定水價與一般通貨膨脹水平,浮動部分與外匯變動掛鉤的定期的調價機製。

水費不能及時支付

1.明確的購水方的付款時間表和延期付款責任。

2.為保證專營公司支付運營成本和還本付息,建立月和半年水費最低支付水平和年底結算的機製。

3.要求購水方建立水費特別帳戶,提高水費支付保證度。

不明確的水質指標

1.專門以技術附件的形式明確水質標準。

2.詳細的水質檢測規定。

3.水質不合格的違約責任和後果。

調度指令的不明確

明確水量的調度安排形式和內容及相應的責任。

專營期結束後項目設施移交時產生的糾紛

1.明確移交時項目公司移交資產的範圍和專營公司對其負債的償還的責任。

2.移交前大修、移交檢測和移交後專營公司對移交資產性能擔保等的規定。

3.移交的組織工作。

原水協議原水水質惡化

1.原水供應單位合同義務和違約責任。

2.一般財務補償。

3.導致終止時的財務補償

4.原水水質標準與淨水水質標準的對應關係

原水水量無法保證

1.原水供應單位的合同義務和違約責任。

2.原水供應控製時平等對待原則。

3.一般財務補償

4.導致終止時的財務補償

不明確的水質指標

專門以技術附件的形式明確原水水質標準。

補償和爭議解決協議

非專營公司控製的成本增加或投資增加

針對不同情況提供不同的財務補償機製,例如延長專營期、水價或臨時資金支持。

銀行的介入權

在專營公司違約的情況下,銀行有一定的介入權,對項目的終止進行一定的限製。

項目終止的補償

1.專營公司違約或銀行介入失敗,政府簽約方可選擇接收項目設施並償

還貸款本息。

2.政府一方違約,政府須償還貸款本息並對投資人進行終止補償,對投資人的補償數額視不同情況區別對待。

3.一般不可抗力問題主要由購買足額的保險來解決。

4.政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構的政治保險解決。

項目建設期和運營期及移交時爭議的解決

1.建立項目協調委員會及其工作程序,負責項目各簽約方的工作協調及日常爭議的解決。

2.約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。

合同簽約方變更的風險

對專營公司轉讓項目下的權利或義務和政府一方簽約方的變更均進行了限製。

貸款協議及支持協議如擔保協議等

投資人對項目的始終支持

1.發起人的出資義務。

2.在項目建設期建成前,如發生投資超支或建成延期的情況,貸款銀行對投資人享有有限追索權。

3.要求投資人將股份抵押給銀行或對投資人股份轉讓等的進行限製。

短期資金短缺

建立償債準備帳戶。大修理和其他可能的資本支出建立其他現金準備帳戶。

專營公司經營範圍的單一性對經營範圍變更、合並、分立等的限製或禁止。

對股利分配的限製

在時間和資金的充裕度方麵(主要是對償債覆蓋率)對股利分配進行限製。

項目失敗時第二還款來源

完整的擔保安排,項目公司的資產、合同權益等均抵押給貸款銀行,以保證銀行在介入時能正常地運營項目或將項目作為一整體轉讓。

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